В начале пути каждая ОЭЗ - это абсолютно венчурный проект.

Заместитель министра экономического развития Александр Цыбульский об успешных зонах, рисках для государственных инвестиций и нерасторопности региональных команд. - Ведомости
Российские особые экономические зоны пока "в ясельном возрасте", два года назад говорил в интервью "Ведомостям" предыдущий куратор ОЭЗ в Минэкономразвития - Олег Савельев. Сейчас Савельев, возглавивший Министерство Крыма, работает над созданием зоны с особыми условиями, которая покроет весь полуостров. А классические ОЭЗ, которые по-прежнему на детской стадии развития, с ноября прошлого года взращивает Александр Цыбульский. Интерес к ОЭЗ не угасает, радуется он: новые инвесторы регистрируются, несмотря на кризис и санкции, регионы шлют заявки, а правительство с конца прошлого года согласилось создать две новые зоны.
Темпы роста у зон неравномерные, признает он: портовые "пока не особенно двигаются", многие туристические строились на слишком оптимистичных прогнозах, зато в производственных и технико-внедренческих уже есть свои истории успеха. Теперь надо, чтобы остальные губернаторы брали с них пример, говорит он, а если стимулов не хватит - придется штрафовать местные бюджеты.
- В этом году российским ОЭЗ исполняется 10 лет. Можно ли уже оценить их эффект? Оправдали ли они себя?
- Оценивать эффективность можно и нужно с самого начала. На каждом этапе просто показатели эффективности разные. Один из важнейших - объем частных инвестиций на каждый вложенный бюджетный рубль. Сейчас у нас 2,5 руб. частных на один бюджетный, и это средний показатель по всем типам зон, включая туристические.
- Это много или мало?
- Неплохо для 10-летнего проекта, тем более что большинство зон стартовало в последние пять лет. А если брать только производственные зоны, там соотношение бюджетных и частных инвестиций примерно 1 к 3,5 и инвестиции еще продолжаются. У нас даже за 2014 г., несмотря на санкции и экономические трудности, вошло 64 новых резидента, из них четверть - иностранные компании. Инструмент становится все более востребованным.
Мы ежегодно оцениваем эффективность зон, составляем рейтинг и четко понимаем, какие ОЭЗ у нас наиболее активно развиваются, какие выстрелили за последние годы. Например, Санкт-Петербург и Томск за последние два года сделали скачок. Традиционные лидеры - Татарстан и Липецк, которые делят максимальный результат.
У нас уже есть абсолютно уникальные площадки с полностью подведенной инфраструктурой, с дешевым подключением к сетям. Для инвестора важен возврат на капитал плюс понятные условия, которые не изменятся в процессе реализации проекта. А мы гарантируем, что льготный режим остается даже в случае изменения налогового законодательства. Плюс инвесторам обеспечен режим ручного сопровождения проекта, включая возможность напрямую обращаться к губернатору.
Сегодня наша задача - научиться грамотно "продавать" ОЭЗ, в том числе на мировых рынках. Раньше ОЭЗ практически не занимались маркетингом, но это нормально: мы были на той стадии, когда надо было готовить то, что продавать. К сожалению, этому мы пока не научились за исключением конкретных руководителей регионов, но и их можно по пальцам пересчитать. Наша задача - стимулировать всех остальных, чтобы они более ответственно относились к продвижению ОЭЗ.
- Через сколько лет ОЭЗ дают свой максимальный эффект, если брать международную практику?
- Если говорить об ОЭЗ, которые у всех на слуху (Дубай, Сингапур, китайские зоны), их средняя продолжительность жизни - 30 лет с учетом масштаба затрат и самих проектов, которые там реализуются. У нас этот процесс очень сильно ускорен.
- За счет чего?
- Хочется думать, что за счет нашей работы и работы коллег в регионах. За 10 лет с момента запуска этого инструмента уже есть площадки, которые вышли на самоокупаемость. Их все знают, это те первые зоны, которые зародились тогда, в 2005 г.: Липецк, Татарстан.
- Их секрет успеха в работе региональных администраций?
- Конечно, во многом успех зон зависит от эффективности работы региональной команды. Насколько губернатор лично вместе со своей командой заинтересован в развитии этой зоны - настолько успешен будет этот проект. Мы можем сделать сколько угодно инфраструктурных вложений, но не получим отдачи. Или мы можем взять все полномочия на себя и полностью развивать самостоятельно, но это неверно. Сейчас мы, наоборот, хотим внести изменения в закон и максимально передать на региональный уровень полномочия по управлению ОЭЗ. Заявляя о создании зоны, они должны, во-первых, четко определить, каких показателей хотят достичь. Особенно если проект предполагает использование федеральных денег. Во-вторых, они должны активно участвовать в развитии зоны, подготовке площадки. И если это у них не получается, то они должны нести ощутимую финансовую ответственность.
- Как именно?
- Мы говорим региону: "Вы развиваете зону, мы вам даем, например, миллиард, а если у вас это не получится, то мы из вашего бюджета 30-50% заберем обратно - пропорционально тому, насколько вы не достигли целевых показателей". Правда, получается, что за нерасторопность управленческой команды мы наказываем весь регион, у которого сократится финансирование, людей. Поэтому помимо такой ответственности должна быть и дисциплинарная, и административная ответственность профессиональной команды. Они должны понимать, что если они не выполнят целевые показатели, то будут уволены, причем не по собственному желанию, а по соответствующей статье.
Делая государственные инвестиции, мы должны каким-то образом хеджировать риски их неэффективного использования. С другой стороны, мы понимаем, что запустить проект в "зеленом поле" - это всегда риск. И наша задача как органа государственной власти - этот риск на себя брать. Мы осознаем, что не каждая из тех ОЭЗ, которые мы финансируем, действительно стартанет. В начале пути каждая ОЭЗ - это абсолютно венчурный проект.
- Государственные венчурные инвестиции?
- Мы оцениваем площадку с точки зрения ее географической привязки, логистической доступности, желания местных властей ее развивать. После этого мы вкладываем деньги в инфраструктуру. И немалые, надо сказать. Нельзя продать голое поле. Территорий у нас много: вот, например, Дальний Восток весь - приходите, берите, мы вам бесплатно дадим землю. Но если к ней не подведена инфраструктура, если там нет дорог, нет рынка потребления в радиусе 600 км вокруг, то ни один инвестор туда не пойдет.
Запуская ОЭЗ, мы никогда не сможем гарантировать, что инвесторы все же придут - даже те, которые нам это обещали. Нам, может быть, даже проще, потому что мы вкладываем бюджетные деньги. А когда человек из своего кармана достает деньги, он хочет платить за то, что видит. А за наше даже самое искреннее обещание - например, построить инфраструктуру - бизнес вряд ли будет готов платить. На входе они подписывают лишь меморандум о намерениях, юридически не обязывающий документ. Но это наша работа - брать на себя риски и нести за них ответственность. Если из 10 проектов восемь будет успешных, а два отвалятся - уже хорошо.
- К вопросу о бюджетных деньгах - почему в 2014 г. бюджетное финансирование ОЭЗ составило 11,4 млрд руб. против около 5 млрд руб. в предыдущие и последующие годы?
- В 2014 г. у нас была большая инвестиция - Иннополис. Общий объем финансирования составил 15 млрд руб., сейчас по уже исполненным контрактам оплачено 5,5 млрд руб. Это уникальный проект. После развала СССР много городов и сел перестали существовать, а Иннополис, по сути, это первый новый город, который мы официально зарегистрируем и который будет официально не только ОЭЗ, но и полноценным населенным пунктом. Это новое качество жизни для людей и выход на новый этап территориального развития - создание специализированных городов: иннополисы, аэротрополисы. Это все точки экономического роста.
По Иннополису уже подписано соглашение с "Ростехом". Есть интерес других потенциальных резидентов - в основном это компании из IT, сейчас идут переговоры, и уже к концу этого года - началу следующего мы должны увидеть серьезный приток резидентов.
- В прошлом году Минэкономразвития предлагало закрыть две ОЭЗ - туристическую на острове Русский и портовую в Мурманске, были подготовлены соответствующие законопроекты - решение наконец принято?
- Когда я был назначен заместителем министра, первое, с чем я столкнулся, был как раз вопрос закрытия этих двух зон. Мы сейчас думаем. Что касается острова Русский, откровенно говоря, у меня до сих пор есть большие сомнения по поводу его туристического потенциала - это мое экспертное мнение, не как заместителя министра. Пока ее эффективность не очевидна, потому что там есть много ограничивающих факторов, которые на сегодня не удается преодолеть местной администрации. И я уверен, что этот процесс в любом случае будет не такой простой из-за специфики места. Там еще ничего не вложено и даже невозможно начать процесс оформления из-за земельных проблем.
Но губернатор сказал, что заинтересован в развитии этого проекта и хотел бы его сохранить, и мы приняли решение, что на какое-то время еще продлим его существование. Не знаю, будет ли он эффективен, но к этому вопросу мы в любом случае будем возвращаться. В то же время я буду приветствовать любые планы профильного вице-премьера и полпреда Юрия Петровича [Трутнева] и Минвостокразвития по развитию этой территории. Если захотят там, например, территорию опережающего развития создавать, мы закроем эту ОЭЗ.
- По поводу Мурманска тоже до сих пор думаете? Там до сих пор нет резидентов?
- По Мурманску у меня диаметрально противоположная позиция. Это часть арктической территории России, которая требует особого подхода. Мы должны поддерживать развитие арктической территории как стратегического региона и создавать там такие точки роста. Мурманский порт сам по себе уникален и востребован со стороны инвесторов. Это вопрос более внимательного отношения к развитию этого проекта. Там тоже были технические проблемы с оформлением земли и с оформлением схемы территориального планирования, все это очень медленно шло. Но сейчас это готовая площадка, и уже есть восемь инвесторов, с которыми подписаны соглашения, которые готовы входить в эту зону.
- А в ОЭЗ "Советская Гавань" наконец появились резиденты? Нет планов ее закрыть?
- Вообще, портовые зоны, за исключением Ульяновска, у нас пока не очень идут. Но "Советская Гавань" точно не закрывается, мы даже хотим расширить ее территорию. Там тоже есть живые инвесторы, которые готовы туда входить. Я вынужден вернуться к тому же тезису: если местной администрации это надо, то зона развивается активно. А местная администрация на протяжении четырех-пяти лет не могла сделать свою работу - по выделению и переоформлению земли, по схеме территориального планирования, по вопросам плана перспективного развития зоны. Может быть, виноваты мы, что не торопили их каждый день. С другой стороны, если регион заявляет, что заинтересован в создании такой точки роста, мы же не воспитатели, чтобы постоянно их дергать. Но сейчас мы продвинулись, коллеги свою часть работы сделали, и теперь зона фактически готова к функционированию. Я встречался с резидентами - люди ждут этого режима, чтобы начать проект. Это проекты по перевалке, есть интересный проект по аквакультуре - разведение и переработка моллюсков, морских огурцов. Есть очень хорошие проекты.
- Насколько себя оправдали туристические зоны? Есть ли там жизнь?
- Жизнь есть. Но оценить их сложно. Сначала мне тоже казалось, что они абсолютно неэффективны и вообще-то их тоже надо бы закрыть. С другой стороны, в том же Алтайском крае инфраструктура построена и проходная мощность этой зоны - 2,5 млн человек в год. По-моему, это много для этого региона, да и по сравнению с зонами в той же Бурятии. Я пересмотрел свое мнение и не уверен, что она неэффективна.
Но и с байкальскими зонами все не так однозначно. Место уникальное, но очень труднодоступное, даже из Москвы добраться туда непросто. Так что это узкосегментированный туризм. Но я считаю, что потенциал колоссальный - он должен быть рассчитан на китайских туристов, они готовы туда приезжать. Если обеспечить нормальное сообщение Забайкальск - Иркутск, то 5,5-6 млн туристов в год обеспечит Китай. А китайские туристы - это платежеспособный спрос, т. е. это и торговля, и культура, можно будет говорить о зонах дьюти-фри. Проект хороший сам по себе, но, может быть, стоило более аккуратно просчитывать потенциал заполняемости.
- Как вы оцениваете Северо-Кавказский туристический кластер?
- Он довольно активно развивается. Сначала будут развиваться три курорта: Архыз, Ведучи и Безенги. Они были признаны наиболее перспективными. Очень рекомендую съездить на Архыз, сам езжу туда кататься. Там практически с нуля создана очень неплохая горнолыжная инфраструктура. Это маленький европейский уголок, хорошие трассы - пока всего четыре маршрута, но к следующему сезону еще один склон откроется. Потенциал этого курорта соизмерим с Тремя Долинами. Три Долины строились 250 лет, но и мы на Архызе, если захотим, будем свой Церматт иметь.
- Зачем понадобилась недавно созданная ОЭЗ в Завидове? Разве без ОЭЗ туда невозможно привлечь инвесторов?
- Гостиничный бизнес сам по себе долго окупаем. Он привлекателен только для тех, кто вкладывает вдолгую, и тех, кто потом привлекает сетевые компании для управления своей инфраструктурой. В Завидове уже есть инвестор: обустроена акватория, построен и отдан под управление сети Radisson отель, облагорожена территория. Причем инвестор еще и несет довольно большую социальную нагрузку: все объекты открыты для местного населения, есть детские спортивные секции. И коль уж такая точка экономического роста возникла, то, чтобы привлечь дополнительных инвесторов в этот проект, было принято решение создать на этом месте ОЭЗ. Это был запрос региона, который это видит для себя как точку экономического роста. В этой ОЭЗ уже 22,5 млрд руб. заявленных инвестиций и свыше 4000 рабочих мест в перспективе. И это только внутри зоны! А любая ОЭЗ обрастает поясом вокруг. Если есть инвестор, вложивший деньги, но, чтобы дальше развивать эту территорию, надо помочь - конечно, надо помогать.
- Есть ли новые запросы на создание ОЭЗ?
- Множатся как грибы после дождя! У нас сегодня на столе запросы от 17 регионов на 24 зоны, и еще два-три губернатора мне говорили, что тоже готовят такое обращение. Это, разумеется, не означает, что все эти ОЭЗ будут созданы, - мы будем смотреть, какие из них перспективны. Есть серьезно настроенные регионы, а есть декларации "Хочу здесь и сейчас".
- Если говорить о новых заявках, зоны какого типа наиболее востребованы?
- В основном промышленно-производственные. По большому счету самый понятный бизнес. Создается площадка, к ней подводится необходимая инженерия, дальше заходят инвесторы.
- А технопарки?
- С технопарками сложнее. Тем более когда есть Иннополис, который очень сильно поднимает планку. Тяжело после этого в поле построить барак и предлагать его людям, которые занимаются, например, компьютерным моделированием, ведь это особые люди, им по всему миру создают особые условия.
- Чувствуете ли вы конкуренцию ОЭЗ с новым инструментом - территориями опережающего развития (ТОР)? В чем вообще их основное отличие кроме географии применения?
- Это действительно очень схожие механизмы, ключевое отличие - ставки социальных взносов. В ОЭЗ мы сознательно никогда не шли на их существенное снижение, потому что это часть наших социальных обязательств, это часть стратегии. Но развитие Дальнего Востока требует особого подхода - там нужен механизм, который должен быть лучше всех остальных. Ведь это очень непростая с экономической точки зрения территория. Экономически обоснованные проекты там можно пересчитать по пальцам. Требования очень жесткие: продукция, выпускаемая там, должна быть очень востребованной, очень конкурентной, готовой к выходу на экспорт - а это рынки Японии, Китая, где не так-то просто конкурировать. Либо это должна быть продукция с такой себестоимостью, которая позволяет продавать ее здесь в Центральной России или Европе с учетом огромного транспортного плеча. Кроме того, надо создавать стимулы для переселения и работы в регионе. Так что там могут и должны быть эксклюзивные инструменты. Но если мы всем по всей территории России дадим льготный режим, государство просто не сможет выполнять свои социальные обязательства.