Влияние продовольственного эмбарго на российский АПК. "АПК-Информ". 13 сентября 2014

7 августа Россия постановлением правительства установила временный запрет сроком на год на ввоз отдельных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия из стран, которые ввели санкции в отношении России. В частности, из США, стран Европейского союза, а также Канады, Австралии и Норвегии. Под запрет попали говядина, свинина, фрукты и овощи, молочная продукции и др. товарные позиции.
Одним из критериев составления перечня является наличие ресурсов для импортозамещения. Это стало одной из причин изменения перечня, когда 20 августа по итогам анализа состояния рынков сельхозпродукции, сырья и продовольствия, в т.ч. на основании отсутствия собственного производства или недостаточного количества российских аналогов, правительство исключило некоторые товарные позиции: семенной материал, мальки, витаминно-минеральные комплексы, безлактозная молочная продукция и др. Товарные позиции также были исключены для снижения ущерба для российских производителей от введения запрета.
Несмотря на данное решение, открытым остается вопрос о возможностях российского агропромышленного комплекса оперативно возместить запрещенный импорт сельскохозяйственный продукции, сырья и продовольствия: свинины, овощей, фруктов и др.
Если не рассматривать запрет на импорт продовольствия в политическом контексте, то в целом он отвечает российской государственной политике по развитию собственного агропромышленного производства.
Напомним, с 2006 года, с момента старта национального проекта «Развитие АПК», российское государство достаточно последовательно, исключая ряд тарифных уступок в рамках присоединения к ВТО в августе 2012 года, приведших к росту импорта отдельных видов продовольствия, реализует политику по импортозамещению продовольствия.
Для поддержки российского производителя путем ограничения импорта государство использует различные инструменты. Вместо нацпроекта по развитию АПК с 2008 года действует государственная программа по развитию сельского хозяйства (в настоящее время Госпрограмма на 2013-2020 годы, одной из целей которой является обеспечение продовольственной независимости России), в 2010 году утверждена Доктрина продовольственной безопасности, в 2012-м – Стратегия развития пищевой и перерабатывающей промышленности-2020 и др.
Так, в соответствии с Доктриной продовольственной безопасности от 2010 г. пороговые значения по удельному весу отдельных видов сельхозпродукции (попавших под санкции) для РФ составляют:
мясо и мясопродукты (в пересчете на мясо) – не менее 85%;
молоко и молокопродукты (в пересчете на молоко) – не менее 90%;
рыбная продукция – не менее 80%;
картофель – не менее 95%.
Согласно данным Росстата, показатели собственного обеспечения России критическими группами товаров (с точки зрения продовольственной безопасности) составляют на 2013 г. (в скобках дан прогноз на 2014 г.):
мясо и мясопродукты (в пересчете на мясо) – 77,5% (79%);
молоко и молокопродукты (в пересчете на молоко) – 76,6% (76,8%);
рыбная продукция – 78,2% (78,2%);
картофель - 97,5% (97,7%).
Широко используются меры поддержки инвестиций в АПК, таможенно-тарифные инструменты регулирования импорта, санитарные, фитосанитарные, ветеринарные и иные меры нетарифного регулирования ввоза иностранной продукции. В частности, субсидирование части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам и др., внеплановое субсидирование для компенсации потерь по причине засухи, резких изменений цен на корма и пр., до присоединения к ВТО квотирование импортного продовольствия и введение запретительных пошлин на внеквотные поставки, повышение пошлин на определенные виды иностранного продовольствия, введение временных ограничений на ввоз сельхозпродукции в связи с не соответствием санитарным, фитосанитарным и ветеринарным нормам, отмена преференциального режима для развивающихся стран по свинине и иные меры.
В ряде отраслей – производство свинины, мяса птицы и др. – данные меры поддержки привели к росту объемов производства и сокращению доли импорта. Например, согласно данным Росстата, объем собственного производства свинины в РФ за первое полугодие 2014 г. составил 884 тыс. тонн (рост на 12,2% к соответствующему периоду 2013 г.). Доля импорта в общем объеме свинины составляет 17,2%. Также, согласно данным Росстата, объем собственного производства мяса птицы в РФ за первое полугодие 2014 г. составил 1973,2 тыс. тонн (рост на 7,9% к соответствующему периоду 2013 г.). Доля импорта в общем объеме мяса птицы составляет 10,3%.
Запрет на ввоз продовольствия в связи с санкциями, таким образом, является наиболее масштабным по своему охвату ограничением на импорт сельхозпродукции с момента реализации российской политики по импортозамещению, причем это первый такого рода запрет, введенный в целях обеспечения безопасности России, и, на первый взгляд, является наиболее эффективной мерой поддержки российского производителя, которая может привести к ускорению импортозамещения и досрочному достижению показателей Госпрограммы развития сельского хозяйства в части продовольственной независимости.
Во многом темпы достижения таких показателей (если исключить политические обстоятельства, в частности возможность досрочного прекращения действия запрета в случае снятия западных санкций, урегулирования ситуации в Украине) будут зависеть от конкретных мер регулирования, предпринимаемых российским государством в связи с необходимостью ускоренного замещения импорта, попавшего под запрет.
Связано это с отсутствием сильных драйверов для ощутимого роста российского АПК. Росту не способствует не только замедление мировой экономики, перспектива снижения глобального спроса на агропродукцию, что оказывает влияние на внутренние цены на отдельные виды сельхозпродукции, но и сложная внутренняя макроэкономическая ситуация. Развитие АПК сдерживают высокая кредитная задолженность сельхозпредприятий, высокие инфраструктурные издержки, ограниченная доступность кредитов, потребность в дополнительных госдотациях в силу низкой рентабельности, а иногда и убыточности некоторых производств и сельхозпредприятий, дефицит квалифицированных специалистов и пр. факторы.
В результате многие предприятия, в том числе крупнейшие агрохолдинги, снижают или сворачивают инвестирование в создание новых производств, в лучшем случае направляя ресурсы при наличии таковых на модернизацию и повышение эффективности имеющихся активов.
Это означает, что внутренних ресурсов и драйверов для ускоренного замещения импорта российский АПК не имеет. Для этого требуются дополнительные инвестиции в повышение качества продукции, обновление парка техники, освоение новых технологий и мн. др. более сложные меры, чем просто введение таможенно-тарифных и иных количественных ограничений, что займет не один год.
Запрет на ввоз продовольствия мог бы стать толчком для притока инвестиций в российский АПК. Однако это возможно в случае уверенности инвесторов в повышении рентабельности агропромышленного сектора вследствие запрета импорта. Проблема в том, что российский инвестор вряд ли может рассчитывать на долгосрочный положительный эффект от запрета. Есть сомнение, что запрет приведет к росту рентабельности, поскольку высока вероятность административного регулирования цен на продовольствие в период действия запрета. Кроме того, запрет рассчитан на год, а это слишком короткий период для возврата инвестиций во многие сектора АПК. Поэтому бизнес может воспользоваться запретом для снятия дополнительной прибыли в случае роста цен (при отсутствии жесткого администрирования сдерживания цен), накопления свободных средств, решения долговых проблем, модернизации действующих производств, привлечения более квалифицированных сотрудников и пр., но так и не пойти на расширение инвестиционных программ.
Поэтому введение годового запрета на импорт продовольствия представляется шансом, но воспользоваться которым российские аграрии смогут при умелой государственной аграрной политике. Агробизнес будет внимательно отслеживать действия государства в связи с санкциями, оценивая это как сигнал к инвестициям в отрасль либо как временные ситуативные меры, не сулящие повышения рентабельности и окупаемости инвестиций в аграрную сферу. Запрет введен государством. Приведет ли он к ускоренному замещению импорта, также зависит от активной роли государства.
В такой ситуации схематично возможны следующие сценарии воздействия годового запрета на российский агропромышленный комплекс. Запрет не станет стимулом для роста инвестиций в российский АПК, что не будет способствовать ускоренной модернизации российского производства продовольственной продукции, не приведет к ускоренному замещению импортом российской продукцией, вызовет ощутимый скачок цен, а освободившиеся ниши займут производители стран Таможенного союза и др. государств, не вводивших санкции в отношении России. Второй сценарий – рост инвестиций, модернизация производства, ускорение процесса импортозамещения продукцией российского производства. Как говорилось выше, второй сценарий во многом зависит от того, какие дополнительные конкретные шаги предпримет государство после введения запрета для поддержки российского АПК. Реализация второго сценария во многом будет зависеть от того, как долго будут действовать санкции, сохранятся ли они, возможно, в иной форме, по истечении года, и насколько жестко государство будет административно удерживать цены.
На текущий момент действия государства носят точечный и скорее антикризисный, нежели стимулирующий характер, имея целью не допустить негативных последствий от введения запрета. Введение запрета создало достаточно напряженную ситуацию для российского агропродовольственного рынка не только с точки зрения инфляционных рисков, но и для российских производителей продовольствия и сельхозпродукции.
Надо отметить, что регуляторы осознают возникшие риски и проблемы, триггером которых стал запрет, и предпринимают определенные меры. Среди ключевых проблем для российских аграриев можно отметить риски реэкспорта запрещенной продовольственной продукции из стран Таможенного союза, в том числе маркированной как имеющей происхождение из ТС, роста импорта из стран, которые не ввели санкции (страны Латинской Америки, Юго-Восточной Азии и др. регионов) и др.
Приоритетом госорганов является недопущение роста цен на продовольственную и сельскохозяйственную продукцию из-за запрета ввоза продовольствия. Другой приоритет – развитие российского производства, но особенно по таким позициям, как высококачественные сыры, говядина и пр., требуется запуск инвестиционных проектов с длительным сроком развития и окупаемости (среднесрочные и долгосрочные проекты).
Российские компании и агрохолдинги не смогут оперативно нарастить производство для насыщения рынка, ряд сельхозкультур (определенные виды фруктов, овощей и пр.) российский АПК не производит. Российское правительство ведет переговоры об «открытии» рынка для поставщиков из других стран, а также усиливает мониторинг цен на продукты. В результате есть вероятность, что российские производители могут потерять шанс для наращивания производства, чтобы занять освободившиеся ниши, а место одних импортеров смогут занять другие иностранные поставщики.
Правительство, таким образом, стоит перед сложной задачей использовать запрет как дополнительный толчок для роста производства российской продовольственной и сельскохозяйственной продукции и при этом не допустить роста инфляции. Данная задача трудно реализуема, за исключением ситуации, если правительство пойдет на допущение определенного дефицита продовольственной продукции (что маловероятно), тем самым фактически гарантировав сбыт любой российской сельхозпродукции без необходимости дополнительного инвестирования в производство и ее продвижение, либо государство оперативно вольет в сельское хозяйство дополнительный объем сверхзапланированных госсредств (более вероятный сценарий).
В рамках стимулирования российского производства в связи с запретом в настоящее время основным инструментом является коррекция госпрограммы развития сельского хозяйства. Правительство готовит пакет мероприятий, направленный на увеличение производства фактически всей продовольственной линейки, попавшей под запрет, - молоко и молочная продукция, мясо, мясная продукция, овощи и фрукты, рыбная продукция и др. В окончательном виде данные мероприятия пока не подготовлены, их рассмотрение планируется в конце сентября. Известно, что министерство сельского хозяйства России предлагает увеличить объем субсидий в 2015 году до 252,7 млрд. руб. (согласно действующей госпрограмме объем финансирования в 2015 г. составляет 165,7 млрд. руб.) и до 1,8 трлн. руб. до 2020 года.
Поскольку согласование, рассмотрение и утверждение подобных мероприятий потребует времени, правительство в оперативном режиме использует количественные меры стимулирования. В частности, идет на выделение дополнительных финансовых ресурсов, в том числе закладывая такую возможность в рамках рассмотрения бюджета на 2015 год.
Например, для оперативной поддержки правительство рассчитывает решить один из наиболее критичных независимо от продовольственного эмбарго вопрос с субсидированием ставок по кредитам по уже реализуемым инвестиционным проектам, субсидированием краткосрочные кредитов на оборотные средства и пр. Тем самым у производителей должен высвободиться ресурс для инвестирования в новые проекты.
Сдерживающим фактором реализации планов правительства по наращиванию финансирования и поддержки российского АПК являются обязательства России в рамках ВТО. В частности по ограничению государственной поддержки сельского хозяйства (меры «желтой корзины»), объем которой к 2018 году не должен будет превышать 4,4 млрд. долл., а также по снижению тарифной защиты ряда позиций по истечении переходного периода (например, отмена квотирования свинины и свиного тримминга к 2020 г.).
При этом в силу долгосрочности программы импортозамещения вопрос о соответствии или несоответствии запрета нормам ВТО, а тем более возможных исков к России, не является для регуляторов фактором, способным изменить госполитику по поддержке российского производства продовольственной и сельскохозяйственной продукции и отказаться от планов замещения импорта.
У российской стороны есть правовая аргументация запрета. Запрет установлен в ответ на санкции США, ЕС и др. государств для обеспечения безопасности, что соответствует не только российскому законодательству (закон «О специальных экономических мерах»), но и праву ВТО, в частности, ст. 21 Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) об исключениях по соображениям, согласно которой положения ГАТТ не должны быть истолкованы как препятствующие действиям по защите интересов безопасности.
Данная аргументация затруднит процесс оспаривания запрета в случае исков со стороны стран-членов, чья продукция попала под запрет. Кроме того, сама процедура разрешения подобных споров может занять более года, то есть превысить период действия запрета.
В целом действия правительства в связи с запретом можно разделить на кратко-, средне- и долгосрочные. На период действия запрета основные усилия будут направлены на сдерживание роста цен и оперативное замещение выпадающих объемов продовольствия за счет альтернативных иностранных поставщиков по тем позициям, наращивание производства которых является длительным процессом (например, говядина). По позициям, где возможен оперативный рост производства (курица и др.), можно ожидать дополнительной господдержки в ближайший период.
В среднесрочном плане, после истечения срока действия запрета, можно ожидать усиления мер поддержки, направленных на рост производства продукции длительного инвестиционного цикла, сохранения иностранным поставщикам данной продукции доступа на российский рынок для недопущения роста цен. Одновременно можно прогнозировать введение новых нетарифных ограничений на импорт продовольствия после снятия годового продовольственного эмбарго по продукции с более коротким инвестиционным циклом.
Несмотря на снятие запрета, правительство вряд ли даст «зеленый свет» поставщикам продукции, где российские производители смогли заметно нарастить производство. Если в течение действия запрета европейские поставщики потеряют рынок той или иной продукции, то после его отмены им гораздо сложнее будет вернуться.
Исключение будет сделано для продукции, производство которой в значительных объемах в России невозможно (отдельный виды фруктов, деликатесные сыры и пр.).
Также на этом этапе можно прогнозировать введение мер по стимулированию «локализации» иностранными компаниями агропромышленных проектов на территории России (поддержка иностранных инвестиций в АПК и пр.).
В долгосрочном плане в случае успешной реализации инвестпроектов с длительным циклом окупаемости государство постепенно будет вводить нетарифные меры ограничения на ввоз соответствующей продукции. Многие поставщики, ставшие альтернативными в период действия продовольственного эмбарго, если они не инвестировали в проекты на территории России, рискуют утратить российский рынок.