Оценка инфраструктурного плана на 6 трлн вызвала спор в правительстве. "РосБизнесКонсалтинг". 19 февраля 2019

Чиновники и правительственные эксперты пока не смогли договориться об окончательной методике оценки инфраструктурных проектов, которые власти планируют возвести в следующие шесть лет и которые обойдутся более чем в 6 трлн руб.
Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на 6,35 трлн руб., который российское правительство утвердило в октябре прошлого года, по-прежнему вызывает внутренние разногласия: чиновники и эксперты правительства спорят о методике оценки экономического эффекта от масштабного строительства. РБК ознакомился с дискуссией Минэкономразвития и Аналитического центра (АЦ) при правительстве о применении методики. Ее содержание подтвердили три федеральных чиновника, представители МЭР и АЦ.
Что такое комплексный план модернизации инфраструктуры
Инфраструктурный план называют "тринадцатым нацпроектом" — в следующие шесть лет федеральный бюджет потратит на него свыше 3 трлн руб., еще 3,3 трлн руб. придутся на внебюджетные источники и регионы (58,7 млрд руб.). За счет плана правительство собирается выполнить цели из майского указа президента: развитие транспортных коридоров "Запад — Восток" и "Север — Юг", а также повышение уровня экономической связанности в России.
Развитие инфраструктуры — самый дорогой нацпроект, на него приходится четверть общих расходов, составляющих 25,7 трлн руб. до 2024 года. Его курирует вице-премьер Максим Акимов, а ответственным министром назначен глава Минтранса Евгений Дитрих.
Что критикуют аналитики при правительстве
Аналитический центр при правительстве не смог провести оценку социально-экономических эффектов объектов плана "по существу" по методике, предложенной Минэкономразвития. Для тестовых расчетов, как говорится в письмах АЦ в Минэкономразвития (переписка между министерством и аналитиками длится с декабря, РБК ознакомился с ее содержанием), было выбрано 12 проектов: пять автодорожных, три авиационных, два железнодорожных, по одному — реконструкции мостов и береговых сооружений; названия проектов не приводятся.
"Аналитический центр совместно с Минтрансом попытался провести апробацию и выявил ряд недоработок и рисков, о чем и указал в своем письме", — подтвердил РБК руководитель АЦ Владислав Онищенко. По его словам, "в правительстве уже назначены согласительные совещания по обсуждению вопроса применения методики Минэкономразвития".
Чтобы провести тестовую оценку, экспертам нужны были данные от инициаторов проекта: стоимость товаров и услуг по разным видам деятельности, прогноз по налоговым отчислениям и по размеру предоставляемых госгарантий, прогнозы по интенсивности движения (по виду транспорта, который затрагивает проект), численности пассажиров, средней скорости движения до и после реализации проекта и т.д.
Аналитический центр пишет, что для инициаторов проекта — агентств, служб Минтранса, компаний с госучастием, которые готовят предложения по инфраструктурным проектам, — это слишком сложная методика. Некоторые проекты включались в план на уровне идей, чтобы предусмотреть на них средства в бюджете, — по ним нет проектной документации, поэтому точный перечень заказываемых товаров и услуг еще не существует.
Даже если бы эти данные и были, выполнить расчеты не удалось бы из-за отсутствия в открытом доступе прогнозных коэффициентов, требуемых для оценки, говорится в одном из писем АЦ в Минэкономразвития. При этом АЦ указывает, что в ответ на запросы центра министерство коэффициенты не представило.
В открытом доступе есть данные для расчета денежного эффекта экономии времени в пути грузов и пассажиров. Однако их качество "вызывает вопросы", пишет АЦ: например, для разных проектов указывается разное количество пассажиров в автобусе (в среднем) — от 26 до 50. А для проекта реконструкции дороги Р-217 ("Кавказ") прогнозируется непрерывный рост интенсивности движения с 2022 по 2050 год — без учета пропускной способности трассы.
Для расчета времени, которое при реализации проектов будет сэкономлено при доставке грузов, нужен показатель средней стоимости перевозимого одним транспортным средством груза. Порядок, по которому он оценивается, должен утверждаться Минтрансом и МЭР, однако он до сих пор не утвержден.
В методике также нужно учитывать "немонетизируемые социально-экономические эффекты" и влияние проектов на территориальное развитие, считает АЦ.
Что отвечает Минэкономразвития
АЦ при правительстве не отметил "потребность" в предоставлении необходимых коэффициентов, а МЭР готово их предоставить, говорится в письме замминистра экономического развития Михаила Расстригина. Оно имеется в распоряжении РБК, пресс-служба министерства также подтвердила содержание дискуссии о методике оценки инфраструктурных объектов. "Запроса по коэффициентам в Минэкономразвития не поступало. Минэкономразвития получило запрос по данным, и они были предоставлены в срок", — сказал РБК директор департамента развития секторов экономики министерства Александр Киревнин.
Часть замечаний МЭР уже учло в методике, следует из письма Расстригина, в ней скорректированы прогнозы по зарплатам и процентной ставке по кредитам, которые критиковал АЦ.
Порядок анализа средней стоимости грузов не утвержден, но инициаторы пяти проектов (их список МЭР составило самостоятельно) смогли предоставить данные о ней, на основе которых министерство оценило экономию времени при грузоперевозках.
Учет немонетизируемых факторов увеличит риски "усмотренческих решений" при выборе нацпроектов для реализации. При этом методика позволяет оценить влияние проектов на территориальное развитие через анализ эффектов от ускорения перевозок пассажиров и агломерационных эффектов, пишет Расстригин.
Как будут оцениваться инфраструктурные проекты
АЦ разработал свою методику, эта методика ранжирования проектов из инфраструктурного плана в конце января была утверждена на заседании правительственной комиссии по транспорту. Она предусматривает (.pdf) включение в федеральные проекты инфраструктурного плана двух видов объектов: проекты развития, которые напрямую помогают достижению целей из майского указа, и проекты жизнеобеспечения (социально значимые объекты).
Оценка проводится в два этапа. Сначала при экспресс-анализе проектов объектам проставляются баллы по четырем группам критериев: вклад в достижение целей майского указа, влияние на достижение задач пространственного развития (максимальный балл присваивается объектам, которые вносят наибольший вклад в улучшение транспортной связанности), привлекательность для частных инвесторов, а также проработанность проектной документации и "наличие благоприятных административных условий". Кроме того, на второй этап автоматически проходят проекты дешевле 1,5 млрд руб., соответствующие хотя бы одному критерию, и объекты, для строительства которых не понадобятся средства федерального бюджета.
На втором этапе проекты ранжируются на основе метода анализа затрат и выгод. При этом учитываются семь видов социально-экономических эффектов, которые определяются через специальные индикаторы (эффект для инвестиций, транспортного комплекса, агломераций, связности территорий и т.д.).
Затем Российский фонд прямых инвестиций и ВЭБ должны будут оценить возможность привлечения внебюджетного финансирования, после чего группы объектов ранжируют по соотношению индекса экономических эффектов и величины требуемой государственной поддержки. На основе этого и принимается решение о финансировании проектов. При этом не будут конкурировать между собой объекты разных видов транспорта (например, железнодорожный и авиационный). Мероприятия плана могут корректироваться по ходу их исполнения.
Как это скажется на плане
"Правительство находится в процессе разработки методики оценки эффективности проектов инфраструктурного плана; пока консенсус не достигнут. На финансирование и текущую работу эта работа влиять не будет и не должна", — сказал РБК федеральный чиновник. Методику решили доработать в начале февраля, уточнил он, заниматься этим будут Минтранс и Минэкономразвития. Власти хотят создать единый стандарт оценки социально-экономических эффектов — сейчас все оценивают их по-разному, отметил еще один федеральный чиновник.
Пока экономический эффект инфраструктурных проектов оценивается, реализация начатых или уже начинающихся проектов останавливаться не должна, говорится в протоколе совещания о документе, которое в конце января прошло у первого вице-премьера, министра финансов Антона Силуанова. Минфин не ответил на запрос РБК. В будущем на основании методики будут приниматься решения о включении того или иного объекта в комплексный план.