Инфраструктурные проекты: карта коррупционных рисков.

Анализ коррупционных рисков при реализации крупных инфраструктурных проектов нужно проводить не только на стадии реализации, но и на предпроектном этапе, когда риски только начинают формироваться, а также на стадии эксплуатации созданной инфраструктуры. При этом необходимо учитывать не только общие риски, свойственные проекту в целом, но и коррупционные угрозы, типичные для того или иного этапа его реализации, а также накапливание этих рисков по мере реализации проекта. К такому выводу пришел Экспертный совет при Правительстве РФ по итогам анализа коррупционных рисков, проведенного во исполнение поручения в рамках Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 годы.
Национальный план противодействия коррупции на 2014-2015 годы был утвержден Президентом РФ 11 апреля 2014 года. В одном из поручений в рамках Нацплана речь идет о проведении анализа коррупционных рисков в сфере ЖКХ, потребительского рынка, строительства, а также при реализации крупных инфраструктурных проектов – и обеспечении мер по снижению уровня коррупции в данных сферах. Основным исполнителем по данному поручению является Минэкономразвития, а соисполнителями – Минпромторг, Минстрой, МВД, Минтруд, Минтранс, Минэнерго, Роспотребнадзор, а также Экспертный совет при Правительстве РФ и Министр РФ по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов.
На основе проведенного с использованием открытых источников анализа 40 крупных проектов, анкетирования экспертов и предметных интервью с ними Экспертный совет подготовил заключение и карту коррупционных рисков, выявив типичные для той или иной стадии реализации проекта коррупционные угрозы и факторы, предрасполагающие к их возникновению.
По мнению экспертов Открытого правительства, почва для коррупционных схем создается уже на стадии принятия стратегического решения о реализации проекта, поскольку на этом этапе учитывается, в первую очередь, его стратегическая значимость, а обсуждение стоимости, источников финансирования и выбора исполнителей происходит позже. На этой стадии возможно принятие положительного решения о ненужном или неэффективном объекте под влиянием заинтересованных лиц, отмечается в экспертном заключении. Кроме того, в силу отсутствия персональной ответственности за расчет экономической эффективности проекта отсутствуют и механизмы контроля соотношения стоимости и качества реализации проекта.
На этой стадии сами риски еще не мобилизуются – они проявляются на следующих этапах. Экспертный анализ на начальной стадии проекта крайне важен, особенно в условиях, когда ключевые решения принимаются зачастую в кулуарном формате", - считает со-руководитель группы по анализу отраслевых коррупционных рисков при Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства Михаил Ластовский.Коррупционные риски, возникающие на следующем этапе – этапе бизнес-планирования – связаны с тем, что при реализации крупных инфраструктурных проектов этот процесс носит формальный характер: под давлением политических факторов вопросы экономической эффективности отходят на второй план. Если бизнес-планирование и происходит, то заложенные на этом этапе параметры не являются обязательными к исполнению, констатируют эксперты. Более того, на данном этапе возможно намеренное искажение финансовой модели для оправдания неэффективных инвестиций: завышение капитальных расходов, прогнозных доходов, выбор неоптимальной структуры финансирования.
В дальнейшем слабость бизнес-планирования используется для сокрытия коррупционной составляющей в стоимости проекта", - говорится в экспертном заключении.Таким образом, по мнению экспертов, формируются предпосылки для вывода активов на следующем этапе –этапе проектирования. Здесь могут возникнуть такие коррупционные риски, как привлечение в качестве исполнителя работ подведомственных организаций, использование "компаний-прокладок", завышение сметной стоимости проекта, сокрытие факторов, усложняющих реализацию проекта.
Наиболее масштабная реализация коррупционных схем,как отмечают эксперты, происходит на стадии строительства объектов. Во время возведения инфраструктуры, согласно карте коррупционных рисков, возможно, в частности, назначение подрядчиком компании с плохой деловой репутацией, выполнение непрофильных для данного подрядчика работ, завышение стоимости строительных работ и прямое хищение денежных средств.
Эксперты отмечают, что на строительство приходится 80-90% всего бюджета, заложенного на реализацию инфраструктурного проекта. Неудивительно, что именно на этой стадии риски, связанные с выводом средств и активов, выделенных на проект, оказываются наиболее высокими. Чтобы уменьшить коррупционные риски на данном этапе, нужно вовремя обратить внимание на предрасполагающие к ним факторы, возникающие на стадиях стратегического анализа и бизнес-планирования", - считает министр РФ по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов.Коррупционные риски существуют и на этапе эксплуатации инфраструктуры, отмечают эксперты Открытого правительства. В это время происходит освоение дополнительных средств, выделенных на ремонт и модернизацию уже построенных объектов.
Нередко на этом этапе скрываются недостатки и недоработки строительства, когда деньги были освоены, а объект не соответствует проекту или сдан недоделанным", - говорится в заключении Экспертного совета при Правительстве РФ.Общесистемные коррупционные риски, не зависящие от стадии реализации проекта, как отмечают эксперты, связаны с источниками финансирования, выбором земельных участков, закупками вне тендерных процедур.
Экспертное заключение представлено Министру РФ по вопросам Открытого правительства Михаилу Абызову и Минэкономразвития России, которое является основным исполнителем по данному поручению. Минэкономразвития, по мнению Экспертного совета, следует воспользоваться составленной картой коррупционных рисков для определения конкретных нормотворческих или законодательных мер, направленных на устранение этих рисков. При этом основное внимание нужно уделить устранению предпосылок, ведущих к коррупционным рискам, уже на первых этапах реализации. Эффективным методом выявления рисков, по мнению экспертов, должен стать анализ крупных инфраструктурных проектов на предмет наличия признаков коррупционных рисков на каждом этапе.
Считаю целесообразным предложение Экспертного совета в качестве пилотных отобрать один-два крупных инфраструктурных проекта, выбранных для реализации Правительством, и провести детальный анализ на наличие в них коррупционных рисков, используя данную методику и составленную карту. Например, это могли бы стать крупные мегастройки", - сказал министр Михаил Абызов. Решение о том, какие проекты станут пилотными, должно принимать Правительство, однако наибольший интерес с точки зрения анализа коррупционных рисков, по мнению Михаила Ластовского, вызывают инфраструктурные проекты в таких отраслях, как автодорожное и железнодорожное строительство, возведение спортивных объектов и энергетика.
Эффективность применения карты коррупционных рисков при анализе крупных инфраструктурных проектов, по словам эксперта, будет зависеть, прежде всего, от политической воли тех, кто занимается реализацией того или иного проекта, от того, насколько будут учтены рекомендации экспертов. Своевременный анализ коррупционных рисков позволит избежать значительного удорожания реализации проектов, которое может достигать от 30 до 100% и более, подчеркнул Михаил Ластовский.
Если все предписанные Национальным планом положения качественно реализовать, в целом в части противодействия коррупции работа будет выведена на принципиально другой уровень. Просто надо качественно выполнить то, что и руководством страны, и экспертным сообществом одинаково воспринимается с точки зрения приоритетов противодействия коррупции", — отмечает Министр РФ Михаил Абызов.