Задачи и перспективы реализации целевой модели рынка пассажирских перевозок до 2025 года. "ИА РЖД-Партнер.ру". 10 сентября 2018
Машино- и приборостроение » Железнодорожное машиностроение
Транспорт и логистика » Железнодорожный транспорт
Транспорт и логистика » Железнодорожный транспорт
Целевая модель рынка пассажирских железнодорожных перевозок в дальнем следовании до 2025 года (есть в распоряжении редакции), разработанная Минтрансом России, выделяет два ключевых фактора, влияющих на ухудшение качества транспортного обслуживания и транспортной связанности регионов: высокая степень износа пассажирского подвижного состава и недостаток собственных инвестиционных ресурсов для обновления парка вагонов. В частности, авторы документа указывают на несбалансированность финансовой модели АО "ФПК", что не позволяет перевозчику провести обновление парка без существенного наращивания долговой нагрузки. Сложившиеся негативные тенденции приводят к сокращению доли железнодорожных перевозок в общем объеме межрегионального сообщения. В свою очередь, в ОАО "РЖД" полагают, что текущая редакция ЦМР ПП требует существенной доработки.
Цели и задачи ЦМР ПП до 2025 года
Действующая модель организации и регулирования пассажирских железнодорожных перевозок в дальнем следовании ограничивает рост качества обслуживания пассажиров, затрудняет привлечение долгосрочных инвестиций, а также препятствует оптимизации государственных субсидий на перевозки пассажиров в дальнем следовании, отмечается в ЦМР ПП. Так, по расчетам инициаторов проекта, в 2023 году объем государственных субсидий на организацию пассажирских железнодорожных перевозок в дальнем следовании должен снизиться на 10%, до 7,6 млрд руб. к показателю 2017 года. Сохранение уровня 2023 года ожидается и в 2025-м.
В соответствии с содержанием документа, проект нацелен на:
- Повышение доступности перевозок для населения;
- Улучшение качества обслуживания пассажиров за счет конкурентных рыночных условий;
- Наращивание эффективности государственной поддержки отрасли для сокращения объема субсидируемых средств;
- Привлечение частных долгосрочных инвестиций в развитие пассажирских перевозок;
- Развитие мультимодальных пассажирских перевозок
Для достижения поставленных целей Минтранс предлагает:
- Создать равные экономические условия для всех перевозчиков;
- Упростить доступ перевозчиков на рынок железнодорожных пассажирских перевозок в дальнем следовании;
- Регулировать услуги по предоставлению локомотивной тяги и вокзальных комплексов (схожие условия предлагается установить в высокоскоростном и скоростном сообщении);
- Обеспечить недискриминационный доступ к ремонту и сервисному обслуживанию подвижного состава;
- Внедрить регуляторную модель организации пассажирских перевозок в соответствии с законопроектом "Об организации регулярных пассажирских железнодорожных перевозок и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Концепция перехода к системе заключения долгосрочных договоров по организации регулярного железнодорожного пассажирского сообщения на конкурсной основе с недискриминационным доступом частных перевозчиков была сформулирована Минтрансом еще в 2010 году в законопроекте "Об организации регулярных пассажирских железнодорожных перевозок и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ОРПЖП). В министерстве ожидали, что проект закона будет принят к исполнению 1 апреля 2018 года, однако документ до сих пор находится в стадии предварительного рассмотрения в Госдуме.
Позднее Минтранс включил модель недискриминационного доступа к железнодорожным пассажирским перевозкам в новый проект федерального закона "О комплексном транспортном обслуживании населения в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (КТН). В отличие от предыдущего проекта, новый документ, затрагивает все виды и категории пассажирских перевозок. Законопроект был размещен на федеральном портале проектов нормативных правовых актов 24 августа текущего года.
Именно после утверждения ОРПЖП инициаторы ЦМР ПП до 2025 года планировали запустить реализацию проекта. Возможно, для ускорения принятия ключевой для ЦМР ПП законодательной концепции Минтранс вынес на рассмотрение новый, более масштабный документ – КТН, не концентрирующийся исключительно на рынке железнодорожных перевозок.
Освоение ЦМР ПП предполагает два этапа
В ходе первой стадии, рассчитанной на 2018–2020 гг., планируется осуществить переход на помаршрутный учет доходов и расходов перевозчиков и оценку фактической экономики маршрутов, выровнять конкурентные условия для перевозчиков и сформировать лоты маршрутов для заключения организационных договоров. Также к 2020 году разработчики проекта ожидают принятия государственных стандартов качества перевозки пассажиров, включающие требования к подвижному составу, скорости, перечню услуг и комфорту проезда.
В ходе второго этапа модели, рассчитанного на 2021–2025 гг., планируется практическое освоение концепции законопроекта "Об организации регулярных пассажирских железнодорожных перевозок и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В итоге, к 2025 году должны действовать организационные договоры на сети маршрутов. Государство сохранит за собой право устанавливать тарифы в рамках заключенных организационных договоров с перевозчиками. Срок действия договора составит не менее 15 лет.
За организацию регулярных пассажирских железнодорожных перевозок будет отвечать Федеральное агентство железнодорожного транспорта. Росжелдор будет определять условия договора на осуществление регулярных пассажирских транспортировок, в частности маршрут, плановые объемы перевозок и стоимость транспортного обслуживания.
Далее агентство будет согласовывать параметры организационного договора с владельцем инфраструктуры, создавать конкурсные лоты, проводить конкурсный отбор перевозчиков и заключать договоры. После заключения контракта Росжелдор будет проводить постоянный мониторинг и оценку работы перевозчика.
Для предотвращения дискриминационных условий в доступе к высокодоходным и нерентабельным маршрутам в лоты могут включаться как востребованные, так и непопулярные маршруты. Будет установлен целевой показатель прибыльности перевозок с учетом субсидии суммарно по лоту в денежном выражении на единицу пассажиро-километровой работы.
Развитие конкуренции на рынке дальнего следования предполагает увеличение доли независимых перевозчиков до 10%. Для достижения заявленного показателя планируется отдавать приоритет независимым перевозчикам при проведении конкурсов по пилотным маршрутам. В список таких направлений могут войти наиболее прибыльные: Москва – Санкт-Петербург, а также Москва – Адлер и другие маршруты в направлении Юга России, считает начальник отдела развития пассажирских перевозок Института экономики и развития транспорта (ИЭРТ) Роланд Бранзиа.
Что РЖД не устраивает в ЦМР ПП до 2025 года?
"На сети ОАО "РЖД" есть маршруты прибыльные, нулевой прибыльности и убыточные, которые в сочетании дают ту небольшую маржу, за счет которой существует АО "ФПК". В правительстве ожидают, что в перспективе перевозчики должны стремиться к отказу от субсидий, – рассуждает эксперт. – При этом ЦМР ПП предлагает отдать более прибыльные направления независимым перевозчикам. В результате АО "ФПК" рискует столкнуться с большими убытками. Для предотвращения негативных последствий компании придется обратиться к государству за субсидиями либо значительно сократить маршруты следования".
В случае реализации текущей модели ЦМР ПП АО "ФПК" может вдвое сократить маршрутную сеть, полагает Р. Бранзиа.
Часть низкодоходных железнодорожных пассажирских направлений могли бы заменить региональные авиаперевозчики, однако, по мнению представителя ИЭРТ, авиационная инфраструктура не готова к такому расширению маршрутной сети.
В качестве компромисса можно внести изменения в условия предоставления маршрутов частным перевозчикам – к одному высокодоходному маршруту передавать в обязательное обслуживание один социальный с правом на получение компенсации из федерального бюджета, полагает генеральный директор Института исследования проблем железнодорожного транспорта Павел Иванкин.
"Участники рынка должны научиться работать с социальными маршрутами, без этого формирование частного рынка невозможно. К тому же такой подход позволит сбалансировать некоторые риски, связанные с ростом убытков ОАО "РЖД". Частный рынок пассажирских перевозок не может преимущественно принадлежать перевозчикам, аффилированным с ОАО "РЖД". Поэтому идея, изложенная в ЦМР ПП, предполагающая ограничить доступ таких компаний к ряду конкурсов, вполне оправданна", – пояснил эксперт.
ОАО "РЖД" также не устраивает предлагаемая либерализация доступа к услугам локомотивной тяги и введение регулируемых цен на них. В холдинге отмечают, что сегодня нет точного юридического толкования понятия "услуги локомотивной тяги". К тому же выделение локомотивной тяги в отдельный бизнес может создать условия, при которых будут заключаться договоры по предоставлению соответствующей услуги с компаниями, которые не являются перевозчиками.
Первую оценку эффективности работы перевозчиков по пилотным маршрутам планируется провести в 2025 году. В случае выявления отклонений от расчетных показателей принимается решение о корректировке условий договора, полном или частичном расторжении контракта, полной или частичной передаче маршрутов иным перевозчикам.
В 2017 году по инфраструктуре ОАО "РЖД" в дальнем следовании было перевезено 102,3 млн пассажиров (+0,8% к 2016 г.). По прогнозам авторов ЦМР ПП рост показателя к 2023 году составит 5% (107,4 млн пассажиров), к 2025-му объем пассажиропотока в дальнем следовании вырастит на 7%, до 109,4 млн пассажиров. Средний возраст пассажирского вагонного парка снизится с 19 лет в 2017-м до 18 лет к 2023-му и до 16 лет к 2025 году.
Цели и задачи ЦМР ПП до 2025 года
Действующая модель организации и регулирования пассажирских железнодорожных перевозок в дальнем следовании ограничивает рост качества обслуживания пассажиров, затрудняет привлечение долгосрочных инвестиций, а также препятствует оптимизации государственных субсидий на перевозки пассажиров в дальнем следовании, отмечается в ЦМР ПП. Так, по расчетам инициаторов проекта, в 2023 году объем государственных субсидий на организацию пассажирских железнодорожных перевозок в дальнем следовании должен снизиться на 10%, до 7,6 млрд руб. к показателю 2017 года. Сохранение уровня 2023 года ожидается и в 2025-м.
В соответствии с содержанием документа, проект нацелен на:
- Повышение доступности перевозок для населения;
- Улучшение качества обслуживания пассажиров за счет конкурентных рыночных условий;
- Наращивание эффективности государственной поддержки отрасли для сокращения объема субсидируемых средств;
- Привлечение частных долгосрочных инвестиций в развитие пассажирских перевозок;
- Развитие мультимодальных пассажирских перевозок
Для достижения поставленных целей Минтранс предлагает:
- Создать равные экономические условия для всех перевозчиков;
- Упростить доступ перевозчиков на рынок железнодорожных пассажирских перевозок в дальнем следовании;
- Регулировать услуги по предоставлению локомотивной тяги и вокзальных комплексов (схожие условия предлагается установить в высокоскоростном и скоростном сообщении);
- Обеспечить недискриминационный доступ к ремонту и сервисному обслуживанию подвижного состава;
- Внедрить регуляторную модель организации пассажирских перевозок в соответствии с законопроектом "Об организации регулярных пассажирских железнодорожных перевозок и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Концепция перехода к системе заключения долгосрочных договоров по организации регулярного железнодорожного пассажирского сообщения на конкурсной основе с недискриминационным доступом частных перевозчиков была сформулирована Минтрансом еще в 2010 году в законопроекте "Об организации регулярных пассажирских железнодорожных перевозок и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ОРПЖП). В министерстве ожидали, что проект закона будет принят к исполнению 1 апреля 2018 года, однако документ до сих пор находится в стадии предварительного рассмотрения в Госдуме.
Позднее Минтранс включил модель недискриминационного доступа к железнодорожным пассажирским перевозкам в новый проект федерального закона "О комплексном транспортном обслуживании населения в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (КТН). В отличие от предыдущего проекта, новый документ, затрагивает все виды и категории пассажирских перевозок. Законопроект был размещен на федеральном портале проектов нормативных правовых актов 24 августа текущего года.
Именно после утверждения ОРПЖП инициаторы ЦМР ПП до 2025 года планировали запустить реализацию проекта. Возможно, для ускорения принятия ключевой для ЦМР ПП законодательной концепции Минтранс вынес на рассмотрение новый, более масштабный документ – КТН, не концентрирующийся исключительно на рынке железнодорожных перевозок.
Освоение ЦМР ПП предполагает два этапа
В ходе первой стадии, рассчитанной на 2018–2020 гг., планируется осуществить переход на помаршрутный учет доходов и расходов перевозчиков и оценку фактической экономики маршрутов, выровнять конкурентные условия для перевозчиков и сформировать лоты маршрутов для заключения организационных договоров. Также к 2020 году разработчики проекта ожидают принятия государственных стандартов качества перевозки пассажиров, включающие требования к подвижному составу, скорости, перечню услуг и комфорту проезда.
В ходе второго этапа модели, рассчитанного на 2021–2025 гг., планируется практическое освоение концепции законопроекта "Об организации регулярных пассажирских железнодорожных перевозок и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В итоге, к 2025 году должны действовать организационные договоры на сети маршрутов. Государство сохранит за собой право устанавливать тарифы в рамках заключенных организационных договоров с перевозчиками. Срок действия договора составит не менее 15 лет.
За организацию регулярных пассажирских железнодорожных перевозок будет отвечать Федеральное агентство железнодорожного транспорта. Росжелдор будет определять условия договора на осуществление регулярных пассажирских транспортировок, в частности маршрут, плановые объемы перевозок и стоимость транспортного обслуживания.
Далее агентство будет согласовывать параметры организационного договора с владельцем инфраструктуры, создавать конкурсные лоты, проводить конкурсный отбор перевозчиков и заключать договоры. После заключения контракта Росжелдор будет проводить постоянный мониторинг и оценку работы перевозчика.
Для предотвращения дискриминационных условий в доступе к высокодоходным и нерентабельным маршрутам в лоты могут включаться как востребованные, так и непопулярные маршруты. Будет установлен целевой показатель прибыльности перевозок с учетом субсидии суммарно по лоту в денежном выражении на единицу пассажиро-километровой работы.
Развитие конкуренции на рынке дальнего следования предполагает увеличение доли независимых перевозчиков до 10%. Для достижения заявленного показателя планируется отдавать приоритет независимым перевозчикам при проведении конкурсов по пилотным маршрутам. В список таких направлений могут войти наиболее прибыльные: Москва – Санкт-Петербург, а также Москва – Адлер и другие маршруты в направлении Юга России, считает начальник отдела развития пассажирских перевозок Института экономики и развития транспорта (ИЭРТ) Роланд Бранзиа.
Что РЖД не устраивает в ЦМР ПП до 2025 года?
"На сети ОАО "РЖД" есть маршруты прибыльные, нулевой прибыльности и убыточные, которые в сочетании дают ту небольшую маржу, за счет которой существует АО "ФПК". В правительстве ожидают, что в перспективе перевозчики должны стремиться к отказу от субсидий, – рассуждает эксперт. – При этом ЦМР ПП предлагает отдать более прибыльные направления независимым перевозчикам. В результате АО "ФПК" рискует столкнуться с большими убытками. Для предотвращения негативных последствий компании придется обратиться к государству за субсидиями либо значительно сократить маршруты следования".
В случае реализации текущей модели ЦМР ПП АО "ФПК" может вдвое сократить маршрутную сеть, полагает Р. Бранзиа.
Часть низкодоходных железнодорожных пассажирских направлений могли бы заменить региональные авиаперевозчики, однако, по мнению представителя ИЭРТ, авиационная инфраструктура не готова к такому расширению маршрутной сети.
В качестве компромисса можно внести изменения в условия предоставления маршрутов частным перевозчикам – к одному высокодоходному маршруту передавать в обязательное обслуживание один социальный с правом на получение компенсации из федерального бюджета, полагает генеральный директор Института исследования проблем железнодорожного транспорта Павел Иванкин.
"Участники рынка должны научиться работать с социальными маршрутами, без этого формирование частного рынка невозможно. К тому же такой подход позволит сбалансировать некоторые риски, связанные с ростом убытков ОАО "РЖД". Частный рынок пассажирских перевозок не может преимущественно принадлежать перевозчикам, аффилированным с ОАО "РЖД". Поэтому идея, изложенная в ЦМР ПП, предполагающая ограничить доступ таких компаний к ряду конкурсов, вполне оправданна", – пояснил эксперт.
ОАО "РЖД" также не устраивает предлагаемая либерализация доступа к услугам локомотивной тяги и введение регулируемых цен на них. В холдинге отмечают, что сегодня нет точного юридического толкования понятия "услуги локомотивной тяги". К тому же выделение локомотивной тяги в отдельный бизнес может создать условия, при которых будут заключаться договоры по предоставлению соответствующей услуги с компаниями, которые не являются перевозчиками.
Первую оценку эффективности работы перевозчиков по пилотным маршрутам планируется провести в 2025 году. В случае выявления отклонений от расчетных показателей принимается решение о корректировке условий договора, полном или частичном расторжении контракта, полной или частичной передаче маршрутов иным перевозчикам.
В 2017 году по инфраструктуре ОАО "РЖД" в дальнем следовании было перевезено 102,3 млн пассажиров (+0,8% к 2016 г.). По прогнозам авторов ЦМР ПП рост показателя к 2023 году составит 5% (107,4 млн пассажиров), к 2025-му объем пассажиропотока в дальнем следовании вырастит на 7%, до 109,4 млн пассажиров. Средний возраст пассажирского вагонного парка снизится с 19 лет в 2017-м до 18 лет к 2023-му и до 16 лет к 2025 году.